十一、“大部制”吹出清新之風(fēng)——為什么要加快行政管理體制改革

     如果評(píng)選2008年度的“流行語(yǔ)”和“新詞匯”，“大部制”一詞將當(dāng)仁不讓地入選其中。3月15日，隨著《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》在十一屆全國(guó)人大一次會(huì)議上高票通過(guò)，中國(guó)新一輪政府機(jī)構(gòu)改革正式拉開(kāi)帷幕。這個(gè)被稱為“大部制”的方案，將轉(zhuǎn)變政府職能落實(shí)到整合機(jī)構(gòu)、科學(xué)配置部門職能上，新組建工業(yè)和信息化部等5個(gè)部門，不再保留國(guó)防科工委等6個(gè)部門，涉及調(diào)整變動(dòng)的機(jī)構(gòu)15個(gè)，減少正部級(jí)機(jī)構(gòu)4個(gè)。作為行政管理體制改革的重中之重，這一方案一經(jīng)披露，立即引來(lái)如潮好評(píng)。由它傳遞的轉(zhuǎn)變職能、權(quán)責(zé)統(tǒng)一、精簡(jiǎn)效能等清新信息，宛如三月春風(fēng)，迅速吹遍神州大地。

　　30年來(lái)的第六次改革

　　改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)為完善行政管理體制，先后于1982年、1988年、1993年、1998年、2003年進(jìn)行過(guò)五次機(jī)構(gòu)改革。此次政府機(jī)構(gòu)改革已是30年來(lái)的第六次。盡管每次改革的背景與任務(wù)不同，過(guò)程有難易，效果有大小，但歷次改革都適應(yīng)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的階段性需要，政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)〉弥匾M(jìn)展，機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制管理逐步規(guī)范，體制機(jī)制創(chuàng)新取得積極成效，行政效能顯著提高，為中國(guó)這艘巨輪的破浪前行提供了重要的制度保障。

　　機(jī)構(gòu)改革為何要不斷進(jìn)行？各級(jí)政府擁有人民賦予的公共權(quán)力，掌握和控制著大量的公共資源，作為國(guó)家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)的決策者、管理者，具有極為重要的地位，它的組織和運(yùn)轉(zhuǎn)牽涉到國(guó)家經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)生活的方方面面。改革開(kāi)放以來(lái)黨的歷次全國(guó)代表大會(huì)，都把行政管理體制和機(jī)構(gòu)改革作為發(fā)展社會(huì)主義民主政治的一個(gè)重要舉措加以強(qiáng)調(diào)。改革開(kāi)放30年來(lái)取得的重大進(jìn)展，都與推進(jìn)行政管理體制改革密切相關(guān)。

　　從總體上看，我國(guó)目前的行政管理體制基本適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求。但面對(duì)新的形勢(shì)和任務(wù)，當(dāng)前行政管理體制還存在著一些不相適應(yīng)的方面：政府職能轉(zhuǎn)變還不到位，社會(huì)管理和公共服務(wù)基礎(chǔ)較為薄弱，機(jī)構(gòu)設(shè)置不盡合理，部門職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)、效率不高的問(wèn)題比較突出，有些領(lǐng)域權(quán)力仍然過(guò)于集中，且缺乏有效制約監(jiān)督等。這些問(wèn)題直接影響政府全面正確履行職能，在一定程度上制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，因此，深化行政管理體制改革勢(shì)在必行。

　　從經(jīng)濟(jì)方面看，政府作為經(jīng)濟(jì)事務(wù)的管理者，如果不能按照落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的要求加快行政管理體制改革，那么，深化經(jīng)濟(jì)體制改革、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式就會(huì)遇到阻力，受到制約。大量事實(shí)表明，政企不分、政資不分問(wèn)題不解決，現(xiàn)代企業(yè)制度就難以建立；行政壟斷和地區(qū)封鎖不打破，統(tǒng)一開(kāi)放競(jìng)爭(zhēng)有序的現(xiàn)代市場(chǎng)體系就難以形成；政府管理方式不轉(zhuǎn)變，有效的宏觀調(diào)控體系就難以健全；政績(jī)考評(píng)體系不科學(xué)，單純追求GDP增長(zhǎng)速度、粗放增長(zhǎng)方式、環(huán)境資源矛盾等深層次問(wèn)題就難以克服。

　　從政治角度看，行政管理體制改革是政治體制改革的重要內(nèi)容，也是完善社會(huì)主義民主政治的一個(gè)切入點(diǎn)。改革政府機(jī)構(gòu)，有助于理順黨政機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系，增強(qiáng)黨和國(guó)家的活力；推行政務(wù)公開(kāi)，建立科學(xué)民主決策體制，有助于擴(kuò)大公民的有序政治參與，為公民參與經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)的管理創(chuàng)造條件；將過(guò)多包攬的事務(wù)回歸社會(huì)，有助于擴(kuò)大基層群眾的自治范圍和內(nèi)容，發(fā)展基層民主；實(shí)行依法行政、建設(shè)法治政府，有助于落實(shí)依法治國(guó)方略，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。

　　從社會(huì)發(fā)展看，我國(guó)現(xiàn)階段社會(huì)利益關(guān)系日益復(fù)雜，深層次社會(huì)矛盾開(kāi)始顯現(xiàn)，人民群眾對(duì)就業(yè)、教育、衛(wèi)生、文化、社保、住房、公平分配、安全等方面的需求日益增強(qiáng)。只有加快行政管理體制改革，理順政事關(guān)系，才能形成與社會(huì)良性互動(dòng)、共同治理的局面；只有轉(zhuǎn)變政府職能，才能消除經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展“一條腿長(zhǎng)、一條腿短”的現(xiàn)象，解決好民生問(wèn)題，促進(jìn)社會(huì)公平正義；只有創(chuàng)新行政管理方式，才能有效化解新的社會(huì)矛盾，促進(jìn)社會(huì)和諧。

　　正是著眼于這樣的大局，黨的十七大作出了“加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府”的戰(zhàn)略部署，提出了“加大機(jī)構(gòu)整合力度，探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制”的改革思路。黨的十七屆二中全會(huì)又通過(guò)了《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見(jiàn)》，確定了深化行政體制改革的總體方案。

　　大部門體制的內(nèi)在優(yōu)勢(shì)

　　“三個(gè)和尚”的故事在我國(guó)可謂家喻戶曉，其道理十分簡(jiǎn)單：一件事最好由專人專管，否則，政出多門，多頭共管，職責(zé)不清，反而會(huì)出現(xiàn)“三個(gè)和尚沒(méi)水喝”的窘境?，F(xiàn)實(shí)生活中，這樣的事例并不鮮見(jiàn)。例如，在一些地方，一條河有幾個(gè)部門管：水利局管農(nóng)村段，環(huán)衛(wèi)局管河流下水道，市政局管河道，國(guó)土局管地下水，河水管理辦公室管綜合治理，各管各的，“有利的爭(zhēng)破頭，無(wú)利的踢皮球，有責(zé)的躲著走，無(wú)責(zé)的搶著管”。可以預(yù)見(jiàn)的是，隨著大部制的探索和實(shí)施，這種現(xiàn)象將會(huì)得到改變。

　　所謂 “大部制”，即大部門體制，是指將職能相近的部門整合重組為一個(gè)較大部門而形成的政府組織形式，以減少機(jī)構(gòu)重疊、部門職能交叉，增強(qiáng)綜合協(xié)調(diào)能力，使政府組成部門的數(shù)量保持適中精干。

　　實(shí)行“大部制”，最核心的目標(biāo)是轉(zhuǎn)變政府職能。目前，政府職能轉(zhuǎn)變不到位，“越位”和“缺位”現(xiàn)象并存。其主要原因，就在于部門職能配置不夠科學(xué)、機(jī)構(gòu)設(shè)置不盡合理。大部制改革將會(huì)加快推進(jìn)政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、政事分開(kāi)、政府與市場(chǎng)中介組織分開(kāi)，把不該由政府管理的事項(xiàng)轉(zhuǎn)移出去，把該由政府管理的事項(xiàng)切實(shí)管好，從制度上更好地發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，更好地發(fā)揮公民和社會(huì)組織在社會(huì)公共事務(wù)管理中的作用，更加有效地提供公共產(chǎn)品。

　　實(shí)行“大部制”，有利于優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)。經(jīng)驗(yàn)表明，政府職能與機(jī)構(gòu)設(shè)置有著內(nèi)在聯(lián)系，政府職能變化了，機(jī)構(gòu)設(shè)置也要相應(yīng)調(diào)整。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)精簡(jiǎn)了許多專業(yè)經(jīng)濟(jì)管理部門，健全了宏觀管理部門、市場(chǎng)監(jiān)管部門，同時(shí)逐步增設(shè)了環(huán)保、社保、信息、能源等新的管理部門。這些逐步健全和增加的機(jī)構(gòu)，是政府履行職能所必需的，但也出現(xiàn)了分工過(guò)細(xì)、機(jī)構(gòu)擴(kuò)張的趨向。實(shí)行大部門體制，將職能相近的部門重組為大部門，既可保證政府有效履行各項(xiàng)職能，又能防止機(jī)構(gòu)數(shù)量不斷膨脹，形成精干高效的現(xiàn)代政府組織結(jié)構(gòu)。

　　實(shí)行“大部制”，另一個(gè)著眼點(diǎn)是提高政府效能。政府部門職能交叉、權(quán)責(zé)配置脫節(jié)、多頭重復(fù)管理的問(wèn)題比較突出，成為影響行政效能的體制性障礙。例如在城鄉(xiāng)建設(shè)、環(huán)境資源、交通運(yùn)輸、食品藥品管理等領(lǐng)域，都存在著類似的問(wèn)題。實(shí)行“大部制”，從體制上減少職能交叉現(xiàn)象，理順部門關(guān)系，明確部門責(zé)任，無(wú)疑有助于提高政府效能。

　　不斷完善中國(guó)特色社會(huì)主義行政管理體制

　　黨的十七屆二中全會(huì)明確提出，深化行政管理體制改革的總體目標(biāo)是，到2020年建立起比較完善的中國(guó)特色社會(huì)主義行政管理體制。屈指算來(lái),現(xiàn)在離2020年已不足12年，時(shí)間緊迫，時(shí)不我待。要完成這一艱巨任務(wù)，當(dāng)前最主要的是實(shí)現(xiàn)三個(gè)重點(diǎn)目標(biāo)。

　　要做好公共服務(wù)文章，加快向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。公共服務(wù)是政府的主要職能，是現(xiàn)代政府的顯著特征。例如，北京市于2007年初推行“公交一卡通”，實(shí)施廉價(jià)公交政策，“廉價(jià)公交風(fēng)暴”很快在全國(guó)各地得到響應(yīng)。北京市的“廉價(jià)公交政策”就是公共服務(wù)的典型產(chǎn)品。服務(wù)型政府的主要標(biāo)志是：堅(jiān)持全心全意為人民服務(wù)的宗旨，貫徹以人為本的理念，把為人民服務(wù)作為各級(jí)政府的神圣職責(zé)和全體公務(wù)員的基本準(zhǔn)則，作為人民政府的基本要求，作為一切活動(dòng)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。在機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能確定、資源配置等方面，注重和強(qiáng)化公共服務(wù)，不斷改善民生，全面提高公共服務(wù)能力和水平。創(chuàng)新政府管理和服務(wù)方式，實(shí)現(xiàn)管理與服務(wù)的有機(jī)結(jié)合。推行政務(wù)公開(kāi)，簡(jiǎn)化辦事程序，寓管理于服務(wù)之中，在管理中體現(xiàn)服務(wù)，支持社會(huì)組織參與社會(huì)管理和公共管理，增強(qiáng)社會(huì)自治功能。健全公共政策體系，維護(hù)、促進(jìn)和實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義。

　　要把法治觀念根植于心，推進(jìn)依法行政，建設(shè)法治政府。要做到組織法定、合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、高效便捷、誠(chéng)實(shí)守信。政府機(jī)構(gòu)的組織和政府職能的設(shè)定，應(yīng)當(dāng)有法律、法規(guī)的依據(jù)，實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)、職權(quán)、責(zé)任、編制的法定化。實(shí)施行政管理，應(yīng)當(dāng)依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定進(jìn)行，無(wú)法定依據(jù)，不作出影響公民、法人和其他組織合法權(quán)益的決定。應(yīng)當(dāng)遵循公平、公正的原則，平等對(duì)待當(dāng)事人，正確行使行政裁量權(quán)。政府的管理和服務(wù)，除涉及保密以外，原則上都應(yīng)當(dāng)公開(kāi)。實(shí)施行政管理和提供公共服務(wù)，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守法定時(shí)限，積極履行法定職責(zé)，簡(jiǎn)化辦事程序，方便當(dāng)事人。政府公布的信息應(yīng)當(dāng)全面、準(zhǔn)確、真實(shí)，具有公信力，非因法定事由，非經(jīng)法定程序，不得撤銷、變更已經(jīng)生效的行政決定。

　　群策群力，加速形成權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制。這是現(xiàn)代行政管理系統(tǒng)正確組織和有效運(yùn)行的重要標(biāo)志。權(quán)責(zé)一致，就是要做到有權(quán)必有責(zé)，實(shí)行權(quán)責(zé)對(duì)等。分工合理，就是要進(jìn)一步明確各部門的職責(zé)權(quán)限，避免職責(zé)交叉、政出多門。決策科學(xué)，就是要健全各級(jí)政府決策機(jī)制，使各項(xiàng)重要決策符合客觀規(guī)律，符合認(rèn)識(shí)規(guī)律，符合施政規(guī)律，減少?zèng)Q策失誤，從制度上保證決策內(nèi)容和決策程序的科學(xué)。執(zhí)行順暢，就是要保證法律法規(guī)和政策措施在全國(guó)范圍內(nèi)的有效執(zhí)行，消除有令不行、有禁不止的現(xiàn)象。建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，提高政府執(zhí)行力。監(jiān)督有力，就是要用制度管權(quán)、管事、管人，健全質(zhì)詢、問(wèn)責(zé)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、引咎辭職、罷免等制度，提高政府工作透明度，保證人民賦予的權(quán)力始終用來(lái)為人民謀利益。

　　“制國(guó)有常，而利民為本；從政有經(jīng)，而令行為上。”這是戰(zhàn)國(guó)時(shí)謀士勸說(shuō)趙武靈王果斷推行“胡服騎射”改革的一段話，大意是說(shuō)，治理國(guó)家有一定的法則，要以有利人民為根本；從事政治有一定的原則，要以政令暢通為首要。可以預(yù)見(jiàn)，盡管這是一項(xiàng)非常艱巨復(fù)雜的工作，但隨著以“利民便民”、“政令暢通”為依歸的行政管理體制改革的深入推進(jìn)，建設(shè)人民滿意的政府的目標(biāo)一定能夠?qū)崿F(xiàn)！