近日，新修訂的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）頒布實施。這是黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的一項重要成果。在全面從嚴治黨向縱深推進的新形勢下，深刻總結(jié)近年來備案審查工作的實踐經(jīng)驗，對備案審查制度進行全面修訂、系統(tǒng)升級，對于深入推進制度治黨、依規(guī)治黨，進一步加強黨內(nèi)監(jiān)督，維護黨內(nèi)法規(guī)和黨的政策的統(tǒng)一性、權(quán)威性，具有重要意義。

　　一、《規(guī)定》修訂的背景和必要性

　　1990年7月，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》實施，在我們黨的歷史上首次以黨內(nèi)法規(guī)形式確立了備案審查制度。2012年6月，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》出臺，首次對備案審查的基本原則、審查內(nèi)容、處理方式、報備程序等作出詳細規(guī)定。進入新時代，備案審查工作的歷史方位、實踐要求、職責任務都發(fā)生了巨大變化，對備案審查的進一步科學化、規(guī)范化提出了新的要求。

　　第一，修訂《規(guī)定》是貫徹落實黨中央決策部署的必然要求。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，對備案審查工作提出一系列重要要求。

　　2013年，黨的十八屆三中全會提出，要健全法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件備案審查制度。2014年，黨的十八屆四中全會要求，加強備案審查制度和能力建設(shè)，把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍；完善黨內(nèi)法規(guī)制定體制機制，加大黨內(nèi)法規(guī)備案審查和解釋力度。2016年，《中共中央關(guān)于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》提出，完善備案審查制度，建立貫通上下的備案工作體系。2018年，在黨的十九屆二中全會上，習近平總書記強調(diào)，要繼續(xù)推進黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)，注重黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的銜接和協(xié)調(diào)，加強黨內(nèi)法規(guī)備案審查工作。

　　這一系列部署要求，站在全局和戰(zhàn)略的高度，為推進新時代備案審查工作指明了方向。法規(guī)文件作為我們黨執(zhí)政治國的重要載體，就像一條條“大動脈”和千千萬萬的“毛細血管”，把黨中央的決策部署傳輸?shù)矫恳粋€黨組織和廣大黨員、干部，使全黨保持團結(jié)統(tǒng)一和行動一致。如果這些“動脈”和“血管”發(fā)生病變，就會嚴重阻礙政令暢通，影響黨的領(lǐng)導和執(zhí)政效果。加強備案審查，就是要進一步擦亮管黨治黨的制度利器。此次修訂，以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，堅決貫徹落實黨中央關(guān)于備案審查工作的決策部署，將其轉(zhuǎn)化為具體的制度安排、紀律要求、責任落實，為新時代備案審查工作展現(xiàn)新?lián)?、實現(xiàn)新作為提供基本遵循。

　　第二，修訂《規(guī)定》是固化提升實踐成果的必由之路。自備案審查制度正式確立以來，備案審查工作從小到大、由線到面，逐步完善和發(fā)展，積累了不少有益經(jīng)驗。

　　從工作格局上看，經(jīng)過近年來的實踐探索，目前已初步建立了貫通上下、連接左右、橫向到邊、縱向到底的備案工作體系。

　　從備案審查文件總量上看，各地區(qū)各部門向黨中央報備的文件數(shù)量持續(xù)攀升，由2013年的1000多件增長到2018年的4500多件，翻了近兩番；各省區(qū)市黨委審查的文件數(shù)量也不斷擴展，達到近3萬件，增加了近兩倍。

　　從審查方式和機制上看，由最初較為單一的審查處理手段，逐漸探索形成了針對問題性質(zhì)、掌握合理尺度、講求實際效果的多層次審查處理標準和方式；同時著眼形成工作合力，加強與人大常委會、政府和軍隊等備案工作機構(gòu)的協(xié)作配合，建立健全互聯(lián)互通互動的備案審查銜接聯(lián)動機制。

　　大量的備案實踐及由此形成的新鮮經(jīng)驗和做法，為制度創(chuàng)新奠定了堅實基礎(chǔ)。此次修訂，就是著眼于新的形勢任務，充分吸收實踐成果，將之固化為制度規(guī)范，完善體制機制，推動備案審查工作與時俱進、守正創(chuàng)新。

　　第三，修訂《規(guī)定》是著力破解當前工作難題的迫切需要。近年來，備案審查工作在快速發(fā)展的同時，也存在著一些不足。比如，思想認識不到位，有的報備單位政治站位不夠高，沒有從旗幟鮮明講政治的高度認識備案審查工作的重要性；工作發(fā)展不平衡，備案層級上存在逐級遞減的現(xiàn)象，不同單位工作力量差異較大；報備工作不及時不規(guī)范，一些單位報備機制不健全、責任不明確，存在拖延報備現(xiàn)象；能力水平不適應，審查標準和程序還需要進一步優(yōu)化、細化等。

　　此外，實踐中遇到的一些新問題還有待解決。比如，如何把握嚴格落實中央決策部署與積極推進地方改革創(chuàng)新的關(guān)系，如何實現(xiàn)審查處理的剛性與服務指導的柔性相統(tǒng)一等。此次修訂，就是堅持問題導向，聚焦薄弱環(huán)節(jié)，對實踐中面臨的難題困境統(tǒng)籌考慮、綜合施策，從制度層面提出破解之道。

　　二、《規(guī)定》修訂的主要內(nèi)容和特點

　　新修訂的《規(guī)定》由原來的18條擴充為7章28條，完善了備案主體、審查標準、處理方式、監(jiān)督保障等各方面規(guī)定，概括起來主要有以下內(nèi)容和特點。

　　一是突出政治性，把牢政治方向。黨內(nèi)法規(guī)制度具有強烈的政治屬性。因而，備案審查首先是政治審查，首要的標準是政治標準。《規(guī)定》修訂的一大亮點，就是突出政治性，將旗幟鮮明講政治貫穿始終。一方面，在修訂思路和原則上，堅持正確政治方向，全面貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想，將習近平總書記關(guān)于制度治黨、依規(guī)治黨的重要論述落實到修訂工作的每一個階段和環(huán)節(jié)。另一方面，在制度安排和具體規(guī)定上，把政治審查擺在首位，充分彰顯備案審查在推動各地區(qū)各部門貫徹落實黨中央決策部署、堅決做到“兩個維護”方面的積極作用。

　　比如，《規(guī)定》第4章“審查”，明確將“政治性審查”列在首位，并細化有關(guān)審查要素，要求審查時必須首先審看法規(guī)文件是否認真貫徹落實習近平新時代中國特色社會主義思想，是否同黨的基本理論、基本路線、基本方略相一致，是否與黨中央重大決策部署相符合，是否嚴守黨的政治紀律和政治規(guī)矩等。比如，《規(guī)定》第5章“處理”，明確將存在政治問題的情形列為首先需要“提醒”或者“糾正”的事項，突出政治審查的嚴肅性。這些制度設(shè)計，有利于推動地方和部門不斷強化“四個意識”，確保在政治立場、政治方向、政治原則、政治道路上同黨中央保持高度一致，使備案審查真正成為落實“兩個維護”的有力抓手。

　　二是突出“有件必備”，強化報備主體的意識和責任。習近平總書記強調(diào)，各類規(guī)范性文件出臺后都要依法依規(guī)納入備案審查范圍。2012年備案規(guī)定出臺以來，備案范圍不斷拓展，但尚未實現(xiàn)全面覆蓋。此次修訂落實黨中央部署要求，著眼備案審查工作長遠發(fā)展，進一步凸顯備案審查的全覆蓋。首先，在備案審查的基本原則中，明確“有件必備”，要求凡屬備案審查范圍的法規(guī)文件都應當及時報備，不得瞞報、漏報、遲報。這一原則的確立，有利于增強備案意識，推動報備工作順利開展，實現(xiàn)報備文件應報盡報。其次，在報備主體范圍方面，橫向上涵蓋黨的紀律檢查機關(guān)、黨委（決策）議事協(xié)調(diào)機構(gòu)、黨的工作機關(guān)、黨委直屬事業(yè)單位、黨組（黨委），縱向上延伸至省、市、縣3級地方黨委。同時，堅持從實際出發(fā)，對黨的基層組織報備作出逐步推進的規(guī)定，循序漸進，不搞一刀切。再次，在報備的程序和要求上，《規(guī)定》專設(shè)一章“報備”，就報備時限、報備材料、報送目錄等提出明確要求，并在審查處理、責任追究等后續(xù)程序中嚴格責任落實，強化監(jiān)督保障，確保“有件必備”的要求落到實處。

　　三是突出“有備必審”，完善備案審查的標準和程序。實踐中，如何精準發(fā)現(xiàn)報備文件存在的問題，如何保持審查標準的統(tǒng)一性和科學性，是大家普遍關(guān)注的一個問題。

　　此次修訂，凸顯審查的全方位和全鏈條，對審查的標準和程序作了進一步優(yōu)化、細化。在審查標準上，明確政治性審查、合法合規(guī)性審查、合理性審查、規(guī)范性審查等4個方面，其中既有對政策措施是否適當?shù)?ldquo;大問題”的考量，也有對文件體例格式、表述是否規(guī)范等“小毛病”的關(guān)注，充分彰顯備案審查作為黨內(nèi)監(jiān)督方式的全面性。同時，《規(guī)定》在每類審查標準中細化需要審查的要素，一條一條列明，從而減少審查判斷的隨意性，確保“一把尺子量到底”、“一碗水端平”。值得注意的是，此次修訂貫徹落實黨中央關(guān)于精簡文件、改進文風的重要精神，在審查要素中納入文風方面要求，使備案審查內(nèi)容更加飽滿。在工作程序上，優(yōu)化征求意見、說明理由、作出處理等工作鏈條，強化有關(guān)職能部門在備案審查中的積極作用，豐富報備單位對有關(guān)問題進行說明和解釋的方式，力求做到事實清楚、理由充分、依據(jù)得當，使審查結(jié)果經(jīng)得起歷史和實踐檢驗。

　　四是突出“有錯必糾”，優(yōu)化審查處理的方式和手段。從備案審查發(fā)現(xiàn)的問題看，其性質(zhì)、類型多種多樣，“錯情”各有不同，因而在處理上應考慮多方面因素，分門別類予以規(guī)范。此次修訂總結(jié)近年來實踐經(jīng)驗，根據(jù)報備文件問題的有無、性質(zhì)和嚴重程度，將審查處理方式調(diào)整優(yōu)化為直接通過、建議、告知、提醒、糾正等，并在每一種處理方式中分項列明具體適用情形，進一步加強問題處理的針對性和層次性，既體現(xiàn)有錯必糾又體現(xiàn)糾錯恰當。同時，考慮到備案審查是一個閉合的工作鏈條，審查機關(guān)對“問題文件”作出處理決定后，并不意味著審查處理就終結(jié)了，因而《規(guī)定》在“糾錯”的方式中設(shè)置了督辦和報告的環(huán)節(jié)。審查機關(guān)應該以適當方式及時跟蹤掌握“糾錯”情況，并進行督促檢查，確保有關(guān)問題真正得到解決。報備機關(guān)應當以高度負責的態(tài)度，嚴格落實有關(guān)處理決定，按照要求及時主動報告落實情況，不得避重就輕、推諉拖延，不得打折扣、搞變通。

　　三、切實抓好《規(guī)定》的貫徹落實

　　一分部署，九分落實。習近平總書記深刻指出，“黨內(nèi)法規(guī)不少，主要問題在于執(zhí)行不力，有的是缺乏執(zhí)行能力，有的是缺乏執(zhí)行底氣。要強化法規(guī)制度執(zhí)行，不能打折扣”。為切實把《規(guī)定》的剛性立起來，此次修訂專設(shè)“保障與監(jiān)督”一章，就信息化建設(shè)、督查考評、責任追究等提出明確要求。

　　具體實踐中，還需要注重把握好以下幾個方面：一是加大培訓指導。修訂后的《規(guī)定》提出了一系列新要求，涉及制度機制的調(diào)整、工作流程和標準的優(yōu)化、人員力量的配備、職責任務的明確等多個方面。這就需要在《規(guī)定》的學習培訓、宣傳解讀等方面加大力度，使黨組織和黨員干部全面掌握《規(guī)定》的基本精神、主要內(nèi)容和工作要求。審查機關(guān)要通過發(fā)布錯情案例、提醒共性問題等方式，加大對報備機關(guān)的指導力度。二是健全工作機制。通過定期檢查、情況通報、工作報告等方式，加強對備案審查工作開展情況的監(jiān)督檢查，同時建立健全考核評價、表彰獎勵等制度，充分調(diào)動工作人員的積極性和創(chuàng)造性。三是落實工作責任，按照《規(guī)定》確定的政治責任、報備責任、審查責任等責任類型、界限以及追責條件，從嚴從緊壓實工作職責，推動《規(guī)定》各項要求執(zhí)行到位。

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