學(xué)習(xí)貫徹十九屆四中全會(huì)精神

　　憲法是國家的根本法，是治國安邦的總章程，是黨和人民意志的集中體現(xiàn)。黨的十九屆四中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，明確提出健全保證憲法全面實(shí)施的體制機(jī)制。這對(duì)于新形勢下堅(jiān)持全面依法治國，加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督，維護(hù)憲法權(quán)威，充分發(fā)揮憲法的國家根本法作用，具有重要意義。

　　我國憲法是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國人民長期奮斗取得的重大制度成果

　　習(xí)近平總書記指出：“回顧我國憲法制度發(fā)展歷程，我們愈加感到，我國憲法同黨和人民進(jìn)行的艱苦奮斗和創(chuàng)造的輝煌成就緊密相連，同黨和人民開辟的前進(jìn)道路和積累的寶貴經(jīng)驗(yàn)緊密相連。”“兩個(gè)緊密相連”的重要論斷，是認(rèn)識(shí)當(dāng)代中國憲法制度的關(guān)鍵。不了解、不聯(lián)系中國近現(xiàn)代100多年來艱難曲折、激越變革、激蕩發(fā)展的歷史進(jìn)程，就不可能正確認(rèn)識(shí)、理解和把握當(dāng)代中國憲法制度。

　　現(xiàn)代意義上的憲法是西方國家先搞起來的，是資產(chǎn)階級(jí)革命的產(chǎn)物。1840年鴉片戰(zhàn)爭以后，中國逐步淪為半殖民地半封建社會(huì)。為了民族復(fù)興，無數(shù)仁人志士“以愛國相砥礪，以救亡為己任”，進(jìn)行了各種形式的抗?fàn)帯⑻剿骱蛧L試。西學(xué)東漸之下，立憲救亡、變法圖存，成為很多人孜孜以求的目標(biāo)，他們寄希望于仿行西方憲政制度來改良改造中國。1898年，戊戌變法失敗，譚嗣同等“六君子”血灑京城菜市口。1908年和1911年，清政府迫于壓力先后頒布《欽定憲法大綱》《憲法重大信條十九條》等，但根本不能取信于人，必然隨著清王朝的終結(jié)而消失。

　　1911年，孫中山先生領(lǐng)導(dǎo)的辛亥革命廢除了帝制，創(chuàng)立了中華民國，產(chǎn)生了資產(chǎn)階級(jí)民主革命性質(zhì)的《中華民國臨時(shí)約法》，具有歷史進(jìn)步意義。然而，限于歷史條件，革命和約法未能從根本上改變國家和民族的悲慘命運(yùn)，中國人民反對(duì)帝國主義和封建主義的歷史任務(wù)還沒有完成。后來，又先后有“天壇憲草”（1913）、袁世凱的“袁記約法”（1914）、曹錕的“賄選憲法”（1923）、段祺瑞的“民國憲草”（1925）、蔣介石的“訓(xùn)政時(shí)期約法”（1931）、“五五憲草”（1936）、“中華民國憲法”（1946）等。各種版本的憲法文件先后推出，各種政治勢力反復(fù)博弈。但究其實(shí)質(zhì)，他們都不過是想用憲法、憲政、立憲等招牌和名義，裝點(diǎn)門面、籠絡(luò)人心，維護(hù)舊勢力的反動(dòng)統(tǒng)治，最終都逃脫不了失敗的命運(yùn)，為中國人民所唾棄。

　　以毛澤東同志為主要代表的中國共產(chǎn)黨人，在領(lǐng)導(dǎo)中國人民進(jìn)行新民主主義革命的偉大斗爭中，就開始對(duì)人民民主政權(quán)的總章程進(jìn)行探索和實(shí)踐。其中，具有代表性的制度文獻(xiàn)是《中華蘇維埃共和國憲法大綱》（1931）、《陜甘寧邊區(qū)憲法原則》（1946）等，在局部地區(qū)取得了寶貴的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)，我們黨對(duì)未來政權(quán)建設(shè)也提出了基本構(gòu)想和重要原則，具有代表性的理論文獻(xiàn)是毛澤東同志的《新民主主義論》（1940）和《論人民民主專政》（1949）。這些重要實(shí)踐和思想理論成果，對(duì)新中國國家制度、憲法制度的創(chuàng)建和發(fā)展，產(chǎn)生了深刻的、持久的影響。

　　中華人民共和國的成立，開辟了中國人民當(dāng)家作主的歷史新紀(jì)元。1949年9月，在新中國成立前夕，中國人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議通過了具有臨時(shí)憲法作用的《中國人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》。1954年9月，第一屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過了《中華人民共和國憲法》。這些憲法性文獻(xiàn)，確認(rèn)了近代100多年來中國人民為反對(duì)內(nèi)外敵人、爭取民族獨(dú)立和人民自由幸福進(jìn)行的英勇斗爭和中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國人民奪取新民主主義革命勝利、掌握國家權(quán)力的偉大歷史變革，確立了新型國家制度和憲法制度的基本架構(gòu)、根本原則和活動(dòng)準(zhǔn)則，為新中國一切發(fā)展進(jìn)步奠定了根本政治前提和制度基礎(chǔ)。

　　我國憲法是一部好憲法

　　從20世紀(jì)50年代后期開始，由于指導(dǎo)思想上發(fā)生“左”的失誤和偏差，我國民主法制建設(shè)出現(xiàn)停滯、徘徊。特別是后來發(fā)生的“文化大革命”，給黨和國家事業(yè)帶來嚴(yán)重破壞和巨大災(zāi)難，憲法制度形同虛設(shè)。這個(gè)教訓(xùn)是極為深刻的。

　　1978年12月，黨的十一屆三中全會(huì)實(shí)現(xiàn)歷史性轉(zhuǎn)折，撥亂反正，開啟了改革開放歷史新時(shí)期，并確立了發(fā)展社會(huì)主義民主、健全社會(huì)主義法制的基本方針。鄧小平同志明確提出：“為了保障人民民主，必須加強(qiáng)法制。必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變。”我國現(xiàn)行憲法，是根據(jù)黨的十一屆三中全會(huì)的路線方針政策，適應(yīng)改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)歷史新時(shí)期的需要，于1982年12月4日由五屆全國人大五次會(huì)議通過的。1982年憲法確立的許多重要制度、原則和規(guī)則，都源于1954年憲法和1949年《共同綱領(lǐng)》，是在新的歷史條件下對(duì)它們的繼承、完善和發(fā)展。

　　1982年憲法公布施行后，根據(jù)我國改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的實(shí)踐和發(fā)展，在黨中央領(lǐng)導(dǎo)下，全國人大分別于1988年、1993年、1999年、2004年和2018年，先后五次對(duì)1982年憲法的個(gè)別條款和部分內(nèi)容作出必要的修正。五次憲法修改，體現(xiàn)和反映了中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)全國各族人民進(jìn)行改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的成功經(jīng)驗(yàn)，體現(xiàn)和反映了中國特色社會(huì)主義道路、理論、制度、文化的發(fā)展成果。通過憲法修改，我國憲法在中國特色社會(huì)主義偉大實(shí)踐中緊跟時(shí)代步伐，不斷與時(shí)俱進(jìn)、完善發(fā)展。

　　我國憲法以國家根本法形式，確認(rèn)了中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國人民進(jìn)行革命、建設(shè)、改革的偉大斗爭和根本成就，確立了工人階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政的國體和人民代表大會(huì)制度的政體，確定了國家的根本任務(wù)、領(lǐng)導(dǎo)核心、指導(dǎo)思想、發(fā)展道路和奮斗目標(biāo)，規(guī)定了中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度和基層群眾自治制度，愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線，社會(huì)主義法治原則，民主集中制原則，尊重和保障人權(quán)原則，等等，反映了我國各族人民的共同意志和根本利益。

　　新中國成立70年來特別是改革開放40多年來的歷程充分證明，我國憲法有力堅(jiān)持了中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，有力保障了人民當(dāng)家作主，有力促進(jìn)了改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)，有力推動(dòng)了社會(huì)主義法治國家建設(shè)進(jìn)程，有力維護(hù)了國家統(tǒng)一、民族團(tuán)結(jié)、社會(huì)和諧穩(wěn)定，是符合國情、符合實(shí)際、符合時(shí)代發(fā)展要求的好憲法。我國憲法確立的一系列根本制度、基本制度、重要制度和原則規(guī)則，確定的一系列大政方針和基本政策，具有顯著優(yōu)勢、堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)和強(qiáng)大生命力，必須長期堅(jiān)持、全面貫徹、不斷發(fā)展。

　　回顧我們黨領(lǐng)導(dǎo)人民創(chuàng)建和發(fā)展我國憲法制度的歷史，可以得出許多啟示和結(jié)論，習(xí)近平總書記2018年2月在主持十九屆中央政治局第四次集體學(xué)習(xí)時(shí)概括為四點(diǎn)重要結(jié)論。一是制定和實(shí)施憲法，推進(jìn)依法治國，建設(shè)法治國家，是實(shí)現(xiàn)國家富強(qiáng)、民族振興、社會(huì)進(jìn)步、人民幸福的必然要求。二是我國現(xiàn)行憲法是在深刻總結(jié)我國社會(huì)主義革命、建設(shè)、改革的成功經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上制定和不斷完善的，是我們黨領(lǐng)導(dǎo)人民長期奮斗歷史邏輯、理論邏輯、實(shí)踐邏輯的必然結(jié)果。三是只有中國共產(chǎn)黨才能堅(jiān)持立黨為公、執(zhí)政為民，充分發(fā)揚(yáng)民主，領(lǐng)導(dǎo)人民制定出體現(xiàn)人民意志的憲法，領(lǐng)導(dǎo)人民實(shí)施憲法。四是我們黨高度重視發(fā)揮憲法在治國理政中的重要作用，堅(jiān)定維護(hù)憲法尊嚴(yán)和權(quán)威，推動(dòng)憲法完善和發(fā)展，這是我國憲法保持生機(jī)活力的根本原因所在。這些關(guān)于我國憲法制度的重要結(jié)論是我們的寶貴經(jīng)驗(yàn)，也是我們今后必須堅(jiān)持和貫徹的重要原則，具有長期指導(dǎo)意義。

　　全面加強(qiáng)憲法實(shí)施工作

　　（一）把全面實(shí)施憲法擺在更為突出的位置。

　　憲法的生命在于實(shí)施，憲法的權(quán)威也在于實(shí)施。全面實(shí)施憲法是全面依法治國的首要任務(wù)，是建設(shè)社會(huì)主義法治國家的基礎(chǔ)性工作，必須堅(jiān)持不懈抓好憲法實(shí)施工作。從新中國憲法制度發(fā)展歷程中，我們可以清楚看到，憲法與國家前途、人民命運(yùn)息息相關(guān)。時(shí)間越久遠(yuǎn)，事業(yè)越發(fā)展，我們就越加感受到憲法的力量。不論過去、現(xiàn)在還是將來，維護(hù)憲法權(quán)威，就是維護(hù)黨和人民共同意志的權(quán)威；捍衛(wèi)憲法尊嚴(yán)，就是捍衛(wèi)黨和人民共同意志的尊嚴(yán)；保證憲法實(shí)施，就是保證人民根本利益的實(shí)現(xiàn)。只要我們切實(shí)尊重和有效實(shí)施憲法，人民當(dāng)家作主就有保證，黨和國家事業(yè)就能順利發(fā)展。反之，如果憲法受到漠視、削弱甚至破壞，人民權(quán)利和自由就無法保證，黨和國家事業(yè)就會(huì)遭受挫折。我們要更加自覺地恪守憲法原則、弘揚(yáng)憲法精神、履行憲法使命。

　　中國特色社會(huì)主義進(jìn)入了新時(shí)代，對(duì)全面依法治國特別是依憲治國提出了新的更高要求。貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中全會(huì)精神，必須更加注重發(fā)揮憲法的國家根本法作用，以憲法為根本活動(dòng)準(zhǔn)則，加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督，維護(hù)憲法尊嚴(yán)和權(quán)威；以憲法為統(tǒng)領(lǐng)，加快形成完備的法律規(guī)范體系，用科學(xué)有效、系統(tǒng)完備的法律法規(guī)和制度體系保證憲法全面實(shí)施；以憲法為總依據(jù)，深入推進(jìn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，把依法治國、依憲治國提高到一個(gè)新水平。

　?。ǘ┙∪珣椃▽?shí)施的途徑和方式。

　　根據(jù)我國憲法制度安排，總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，我國憲法實(shí)施的特點(diǎn)是多渠道、多方式、多主體，是一個(gè)動(dòng)態(tài)的、持續(xù)的、全面的發(fā)展進(jìn)程，不斷走向并達(dá)到更高水平。

　　一是通過建立健全法律法規(guī)和制度體系，推動(dòng)和保障憲法實(shí)施。憲法是國家法律法規(guī)和各種制度的總依據(jù)。完善以憲法為核心的中國特色社會(huì)主義法律體系，加快形成完備的法律規(guī)范體系，是憲法實(shí)施的內(nèi)在要求，也是保證憲法全面實(shí)施的基本途徑。

　　二是通過發(fā)展國家各項(xiàng)事業(yè)、推進(jìn)國家各方面工作，保證憲法規(guī)定的大政方針和基本政策得到有效實(shí)施和落實(shí)，保證在國家各項(xiàng)事業(yè)和各方面工作中遵循憲法原則、貫徹憲法要求、體現(xiàn)憲法精神。

　　三是憲法有關(guān)規(guī)定的直接適用。憲法中有一些規(guī)定具有直接適用的性質(zhì)，屬于有關(guān)國家機(jī)構(gòu)的行為和活動(dòng)規(guī)范，不需要通過其他途徑和方式。如我國憲法規(guī)定了特赦制度，我國于2015年、2019年先后兩次對(duì)部分服刑罪犯實(shí)施特赦。

　　四是憲法有關(guān)規(guī)定，必要時(shí)需要考慮兼容性和調(diào)適性，由有權(quán)機(jī)關(guān)作出合憲性判斷和決定，以實(shí)現(xiàn)憲法的穩(wěn)定性和適應(yīng)性的統(tǒng)一。例如，1990年4月，七屆全國人大三次會(huì)議通過香港特別行政區(qū)基本法，同時(shí)作出一個(gè)關(guān)于香港基本法的決定，其中明確：“香港特別行政區(qū)基本法是根據(jù)《中華人民共和國憲法》按照香港的具體情況制定的，是符合憲法的。”

　　五是對(duì)于憲法法律沒有明確規(guī)定、實(shí)踐中遇到的新情況新問題，必要時(shí)，由有權(quán)機(jī)關(guān)根據(jù)憲法精神作出創(chuàng)制性安排。例如，2016年9月，十二屆全國人大常委會(huì)第二十三次會(huì)議根據(jù)憲法精神和有關(guān)法律原則，采取創(chuàng)制性辦法，及時(shí)妥善處理有關(guān)省拉票賄選案給地方人大工作帶來的新問題。

　?。ㄈ┌l(fā)揮好憲法在治國理政中的重要作用。

　　十三屆全國人大常委會(huì)深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想特別是習(xí)近平總書記關(guān)于憲法的重要論述，全面貫徹黨的十九大及歷次中央全會(huì)精神，在加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督方面積極進(jìn)行實(shí)踐探索，不斷取得新進(jìn)展新體會(huì)。

　　一是積極運(yùn)用憲法精神凝聚立法共識(shí)。例如，在制定英雄烈士保護(hù)法過程中，針對(duì)如何界定英雄烈士范圍問題，有關(guān)方面進(jìn)行了認(rèn)真研究并提出意見。即：本法主要是根據(jù)憲法序言和人民英雄紀(jì)念碑碑文的精神對(duì)英雄烈士確定了一個(gè)基本范圍，包括近代以來為國家、民族和人民作出重大犧牲和貢獻(xiàn)的英烈先驅(qū)和革命先行者，重點(diǎn)是中國共產(chǎn)黨、人民軍隊(duì)和人民共和國歷史上涌現(xiàn)的無數(shù)英雄烈士，既包括個(gè)人也包括群體，既包括留有姓名的英雄烈士也包括無數(shù)未留下姓名的英雄烈士。據(jù)此，英雄烈士保護(hù)法對(duì)英雄烈士范圍作出了相應(yīng)規(guī)定。

　　二是開展合憲性審查工作。黨的十九大提出：“加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督，推進(jìn)合憲性審查工作，維護(hù)憲法權(quán)威。”2018年以來，全國人大及其常委會(huì)在履行有關(guān)職責(zé)中注重加強(qiáng)合憲性審查工作，如制定監(jiān)察法，修改刑事訴訟法、修訂人民法院組織法和人民檢察院組織法，作出關(guān)于設(shè)立上海金融法院、關(guān)于憲法和法律委員會(huì)職責(zé)問題、關(guān)于國家監(jiān)察委員會(huì)制定監(jiān)察法規(guī)等決定時(shí)，有關(guān)方面都進(jìn)行了合憲性審查，遵循憲法原則和精神作出適當(dāng)安排和處理。

　　三是在備案審查工作中認(rèn)真處理合憲性、涉憲性問題。備案審查制度是保障憲法法律實(shí)施、維護(hù)國家法制統(tǒng)一的憲法性制度。例如，全國政協(xié)十三屆一次會(huì)議期間，有全國政協(xié)委員提出提案，建議對(duì)收容教育制度進(jìn)行合憲性審查。有關(guān)法制工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行了認(rèn)真研究和辦理，在向十三屆全國人大常委會(huì)第七次會(huì)議作的年度備案審查工作情況報(bào)告中，對(duì)這一問題提出了明確意見，建議適時(shí)廢止收容教育制度。

　　四是在立法工作中深化合憲性研究。例如，在審議外商投資法草案過程中，有關(guān)法制工作機(jī)構(gòu)加強(qiáng)對(duì)外商投資立法合憲性研究，形成專題研究意見。主要內(nèi)容是：憲法第十八條規(guī)定的內(nèi)涵隨著改革開放實(shí)踐的發(fā)展已發(fā)生擴(kuò)容性演進(jìn)、拓展性延伸，有關(guān)規(guī)定已經(jīng)發(fā)展為對(duì)所有外國投資主體和外商投資企業(yè)普遍適用的法治原則；改革開放40多年來我國外商投資立法，是憲法全面實(shí)施的必然要求和重要體現(xiàn)，符合憲法規(guī)定、憲法精神。

　　切實(shí)加強(qiáng)憲法監(jiān)督工作

　?。ㄒ唬┩晟票O(jiān)督憲法實(shí)施的相關(guān)制度。全國人大常委會(huì)和國家有關(guān)監(jiān)督機(jī)關(guān)要切實(shí)擔(dān)負(fù)起監(jiān)督憲法法律實(shí)施的重要職責(zé)。落實(shí)憲法解釋程序機(jī)制，積極回應(yīng)涉及憲法有關(guān)問題的關(guān)切，努力實(shí)現(xiàn)憲法的穩(wěn)定性和適應(yīng)性的統(tǒng)一。加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)，依法對(duì)備案的法規(guī)規(guī)章、司法解釋和其他規(guī)范性文件的合法性和適當(dāng)性開展審查監(jiān)督工作，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件。堅(jiān)持憲法法律至上，健全法律面前人人平等保障機(jī)制，維護(hù)國家法制統(tǒng)一、尊嚴(yán)、權(quán)威，一切違反憲法法律的行為都必須予以追究。

　?。ǘ┩七M(jìn)合憲性審查工作。有關(guān)方面擬出臺(tái)的法規(guī)規(guī)章和制度政策，凡涉及憲法有關(guān)規(guī)定如何理解、如何實(shí)施、如何適用的，都應(yīng)當(dāng)事先經(jīng)過全國人大常委會(huì)合憲性審查，確保同憲法規(guī)定、憲法精神相符合。健全備案審查制度，加強(qiáng)備案審查工作，所有法規(guī)規(guī)章、司法解釋和其他規(guī)范性文件出臺(tái)后都要依法依規(guī)納入備案審查范圍，實(shí)行有件必備、有備必審、有錯(cuò)必糾。全國人大常委會(huì)的備案審查工作，應(yīng)當(dāng)包括審查有關(guān)規(guī)范性文件是否存在不符合憲法規(guī)定、不符合憲法精神的內(nèi)容。其他國家機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)規(guī)范性文件可能存在合憲性問題的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)報(bào)告全國人大常委會(huì)或者依法提請(qǐng)全國人大常委會(huì)審查。地方各級(jí)人大及其常委會(huì)應(yīng)當(dāng)依法行使職權(quán)，保證憲法在本行政區(qū)域內(nèi)得到遵守和執(zhí)行。

　?。ㄈ┘訌?qiáng)對(duì)法律實(shí)施的監(jiān)督。法律法規(guī)和制度規(guī)范是保證憲法全面實(shí)施的基本途徑，必須著力提高法律法規(guī)實(shí)施水平、制度規(guī)范執(zhí)行水平，保證行政權(quán)、監(jiān)察權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)得到依法正確行使，保證公民、法人和其他組織合法權(quán)益得到切實(shí)保障。各級(jí)黨和國家機(jī)關(guān)以及領(lǐng)導(dǎo)干部、公職人員要自覺增強(qiáng)憲法法律觀念，對(duì)憲法法律始終保持敬畏之心，帶頭遵守、執(zhí)行和維護(hù)憲法法律。

　?。ㄋ模﹫?jiān)持依法執(zhí)政、依憲執(zhí)政。加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，要善于把黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，同人大、政府、政協(xié)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、武裝力量、人民團(tuán)體、企事業(yè)單位、基層群眾自治組織、社會(huì)組織等依法依章程履行職能、開展工作統(tǒng)一起來；善于把黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定和實(shí)施憲法法律，同黨堅(jiān)持在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)統(tǒng)一起來。同時(shí)，堅(jiān)持依法治國和依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一，推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)，不斷提高依法執(zhí)政本領(lǐng)。